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魏后凯的博客

中国社会科学院 研究员

 
 
 

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中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员、教授、博士生导师,中国区域科学协会理事长,中国城郊经济研究会、中国林牧渔业经济学会会长,中国区域经济学会、中国城市经济学会副会长,国家民委、民政部、北京市、山西省等决策咨询委员。

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新常态下中国城乡一体化格局及推进战略(上)  

2017-09-30 00:09:26|  分类: 经济学 |  标签: |举报 |字号 订阅

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魏后凯

(本文原载《中国农村经济》2016年第1)

内容提要:在中国经济进入以“增速减缓、结构优化、动力多元、质量提升”为基本特征的新常态后,城乡一体化格局已呈现出新的趋势,即城镇化增速和市民化意愿下降、城乡收入差距进入持续缩小时期、要素从单向流动转向双向互动、从城市偏向转向农村偏向政策。新常态是一把“双刃剑”,既给城乡一体化发展提供了良好机遇,也将使推进城乡一体化面临严峻挑战。这种挑战包括:农民增收和市民化难度加大,“农村病”综合治理刻不容缓,资源配置亟待实现城乡均衡,城乡二元体制急需加快并轨。当前,中国已经进入全面推进城乡一体化的新阶段。在新常态下,全面推进城乡一体化需要采取系统集成的一揽子方案,而不能采取零敲碎打的办法。当前重点是全面深化城乡综合配套改革,构建城乡统一的户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度以及公共服务体系和社会治理体系,促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置,实现城乡居民生活质量的等值化,使城乡居民能够享受等值的生活水准和生活品质。

关键词:新常态  城乡一体化  新型城乡关系  综合配套改革

一、引言

当前,中国经济发展已经进入了新常态。在新常态下中国城乡一体化格局呈现了新的特点和趋势,并面临新的机遇与挑战。可以说,目前中国城乡一体化已经进入到适应新常态的全面推进新阶段。在这一新的发展阶段,推进城乡一体化需要有新的思路、新的机制和新的举措。特别是,如何充分发挥市场调节与政府引导相结合的双重调控作用,全面激发各市场主体的内在活力和创新动力,有效促进城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置,构建一个适应新常态的新型城乡关系和可持续的城乡一体化长效机制,从而推动形成以城带乡、城乡一体、良性互动、共同繁荣的发展新格局,使农村与城市居民共享现代化成果,实现权利同等、生活同质、利益同享、生态同建、环境同治、城乡同荣的一体化目标,将是新时期推进城乡一体化的重点难点所在。

二、新常态下中国城乡一体化格局与趋势

自改革开放以来,中国经济获得了30多年的持续高速增长,创造了“中国的奇迹”(林毅夫等,1999)。1979~2011年,中国实现GDP年均增长9.9%,其中1991~2011年年均增长10.4%,呈现出高速增长的态势。伴随着中国经济的持续高速增长,中国经济综合实力明显增强,发展水平显著提高,人民生活条件大幅改善。从发展水平看,2010年,中国人均GDP达到4434美元,越过了世界银行划分上中等收入经济的门槛;2014年,中国人均GDP则达到7595美元,表明中国已经稳步迈入上中等收入经济行列[1]。从工业化阶段看,按照钱纳里等(1989)将工业化划分为初期、中期和后期的三个阶段划分方法,目前中国已经整体进入工业化后期阶段(黄群慧,2014),今后重点是推进产业转型升级,全面提升工业化质量。从城镇化阶段看,2011年中国城镇化率超过50%2014年达到54.8%,已经稳定进入城镇化中期快速推进的减速阶段,未来重点是推动城镇化战略转型,全面提升城镇化质量(魏后凯,2011)。

伴随着经济总量的不断扩大和发展阶段的转变,从2012年起,中国经济开始进入以“增速减缓、结构优化、动力多元、质量提升”为基本特征的新常态。这种新常态是中国经济发展进入新阶段后的必然结果,它符合世界经济发展的一般规律性。中国经济新常态的主要特征是“从高速增长转为中高速增长”,“经济结构不断优化升级”,“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”(习近平,2014)。作为新常态的首要特征,增速减缓主要是一种结构性减速(李扬,2015)。在新常态下,2012~2014年,中国经济平均增速已从过去的10%以上下降到7.6%2015年又下降到7%以下。城乡一体化是经济社会发展到一定阶段的产物。加快推进城乡一体化,既是“稳增长、调结构、转方式、惠民生、提质量”的重要抓手,也是解决“三农”问题的根本途径。在当前中国经济进入新常态后,城乡一体化格局已经呈现出一些新的特点和趋势。

(一)城镇化增速和市民化意愿下降

2011年城镇化率越过50%的拐点之后,中国城镇化推进的速度已经逐步减缓,呈现出减速的趋势。2001~2005年,中国城镇化率年均提高1.35个百分点,2006~2010年为1.39个百分点,而2011~2014年已下降到1.21个百分点。尤其是经济较发达的东部地区,城镇化速度由2006~2010年的1.58个百分点下降到2011~2014年的0.98个百分点(见表1),尽管中西部地区因发展阶段差异目前城镇化仍处于加速之中。预计在2030年之前,中国城镇化速度将进一步下降到0.8~1.0个百分点。据预测,2011~2020年中国城镇化速度为1.04个百分点,2021~2030年为0.81个百分点(魏后凯,2014a);而据联合国的预测,2011~2020年为1.18个百分点,2021~2030年为0.77个百分点(United Nations, 2015)。虽然这两种预测结果略有差异,但基本趋势是一致的。很明显,当前中国城镇化已经进入一个重要的战略转型期,未来城镇化的速度将逐步放慢,由加速推进向减速推进转变,由速度型向质量型转变。推进速度下降已成为中国城镇化的新常态,而全面提升质量则是新型城镇化战略的核心任务。

                          2001~2014年中国城镇化速度的变化

 

城镇化率(%

年均增幅(百分点)

年份

2000

2005

2010

2014

2001~2005

2006~2010

2011~2014

全国

36.22

42.99

49.95

54.77

1.35

1.39

1.21

东部地区

44.61

51.78

59.70

63.64

1.43

1.58

0.98

中部地区

29.82

36.55

43.58

49.79

1.35

1.41

1.55

西部地区

28.68

35.36

41.43

47.37

1.34

1.21

1.49

东北地区

52.26

55.15

57.62

60.82

0.58

0.49

0.80

资料来源:根据《中国统计年鉴》(历年,国家统计局编,中国统计出版社出版)相关数据计算。

当前,促使中国城镇化减速的原因是多方面的。首先,中国已经进入城镇化率为50%70%的减速区间,预计到2030年中国城镇化率将达到68%左右(魏后凯,2014aUnited Nations2015),这表明,未来15~20年内中国都将处于城镇化中期快速推进的减速阶段。其次,改革开放以来,中国的城镇化呈现出高消耗、高排放、高扩张的粗放型特征,这种粗放型城镇化的加速推进主要是依靠低要素成本和资源环境成本的转移来支撑的,如劳动力低工资、土地低价格、农民工市民化成本的延迟支付,以及资源价格扭曲和环境污染成本向社会转嫁等,而目前这种低成本的支撑环境在新发展理念下已经不复存在。第三,2012年中国城镇化率达到52.6%,超过52.5%的世界平均水平(United Nations, 2015),而同期中国人均GNI仅相当于世界平均水平的57.3%World Bank2013),因此,从城镇化与经济发展水平相适应的角度来看,过去学界普遍认为的中国城镇化滞后甚至严重滞后的观点已经不再成立。第四,中国的城镇化与市民化是分离和脱节的,在保障市民化的前提下未来城镇化的速度不可能太快。事实上,由于市民化严重滞后,按常住人口计算的中国城镇化水平存在明显的“虚高”现象。如果考虑到市民化因素,2012年中国真实的完全城镇化率只有42.2%(魏后凯、苏红键,2013)。

值得注意的是,近年来随着城乡一体化的快速推进,农业转移人口市民化意愿已出现下降趋势。如表2所示,根据有关统计部门的调查,2014年,除常州、郑州外,许多地区农业转移人口市民化意愿较低,通常只有30%~50%。希望落户城镇的农民工,广东中山只有41.5%,哈尔滨为40.8%,烟台为41.1%,涪陵为34.5%,鄂尔多斯为51.6%,广安为45.6%,陕西为46.2%。在悬殊的城乡福利差异吸引下,过去农民强烈希望进城,却因城乡二元户籍、社会保障等体制和政策障碍而进不来;现在全国各地除少数特大城市外大都取消了农业户口和非农业户口的区分,实行城乡统一的户籍登记制度,尤其是中小城市大都放开了户籍,积极倡导农民进城落户,但农民却不太愿意进城,市民化意愿下降。之所以会出现这种转变,主要是由于中央明确赋予农民更多的财产权以及农村公共服务水平的提高,农民预期能够享受更多的利益,其居住选择的机会在增多,观念也在发生变化。市民化意愿下降将促使城镇化减速,并对城镇化格局产生重要影响。

                          2014年各地农民工市民化意愿调查

查单位

调查地点

样本数

(人)

进城意愿

%

国家统计局中山调查队

中山市

82

41.5

国家统计局常州调查队

常州市市区

152

82.9

国家统计局哈尔滨调查队

哈尔滨市八区、六县(市)

341

40.8

国家统计局烟台调查队

烟台市5

90

41.1

国家统计局郑州调查队

郑州市

120

75.0

国家统计局涪陵调查队

涪陵市新城区和26个乡镇街道

84

34.5

国家统计局鄂尔多斯调查队

鄂尔多斯市一区、三旗

186

51.6

陕西省统计局

户县、耀州、陇县、临渭、华阴、蒲城、宝塔、略阳、西乡、绥德、洛南等县区

1100

46.2

广安市统计局城乡调查队

广安市六区(市、县)

500

45.6

资料来源:根据统计部门发布的相关数据整理。

(二)城乡收入差距进入持续缩小时期

随着经济发展和城镇化的推进,国内城乡收入差距通常会经历从扩大到缩小的“倒U型”转变(董敏、郭飞,2011;余秀艳,2013)。例如,美国城乡居民收入比从19世纪初的1.7倍扩大到1930年的3.0倍,1970年又下降到1.4倍;日本从1950年的1.19倍扩大到1960年的1.44倍,1975年又下降到0.91倍;韩国则从1960年的0.997倍扩大到1970年的1.49倍,1980年又下降到0.96倍(余秀艳,2013)。自改革开放以来,中国城乡居民收入差距出现了19841994年和19982003年两次大的提升,在经历一段时期的基本稳定后,2009年之后开始出现稳定下降的趋势(见图1)。从2009年到2014年,中国城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比从3.33下降到2.97,平均每年下降0.07。与19791983年和19951997年两次下降相比,这次城乡收入差距下降的幅度有所减少。之所以会出现这种情况,主要是由于农业生产成本不断提高以及农产品价格日益接近“天花板”,农民增收主要依靠工资性收入和转移性收入的增加,随着城镇化和市民化的不断推进,农民增收的难度将越来越大。

新常态下中国城乡一体化格局及推进战略(上) - 魏后凯 - 魏后凯的博客

 

目前中国城乡居民收入差距仍然处于高位,远高于改革开放以来1983年的最低水平,更远高于各发达国家的水平。即使按人均可支配收入计算,2014年全国城乡居民收入比也达到2.75。然而,可以肯定的是,随着中国经济进入新常态,近年来这种城乡收入差距缩小将成为一种长期的稳定趋势,而并非像前两次那样只是一种短期波动。可以说,目前中国已经越过“倒U型”变化的拐点,进入到城乡收入差距持续缩小的时期。显然,这种转变是与中国经济的发展阶段特征紧密联系在一起的。首先,随着工业化进入后期阶段,以城市为导向的工业对经济增长的驱动力已经趋于下降,而小城镇和农村地区日益显现的巨大潜力,为新常态下的持续中高速增长开辟了新的空间。其次,目前中国城镇常住人口规模已经超过农村,近年来大规模农业转移人口向城市迁移,既为农业适度规模经营创造了有利条件,也成为了促进农民增收的重要途径。第三,随着发展水平的提高和经济实力的增强,政府有能力将更多的公共资源投向“三农”领域,促进农业增效、农民增收和农村繁荣。在新常态发展阶段,城乡收入差距的持续缩小已经成为确保长期中高速增长的重要前提条件。

(三)要素从单向流动转向双向互动

城乡关系从二元分割转向一体化是经济社会发展的必然结果。在城乡一体化格局下,城乡发展需要遵循平等、开放、融合、共享的理念,实现城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置。长期以来,受传统二元体制和城市偏向政策的影响,中国城乡要素流动是单向的,即农村人口、资源和资金等要素不断向城市集聚,而城市人口被禁止向农村迁移[2],城市公共资源向农村延伸、城市人才和资本向农村流动也处于较低水平。近年来,在各地推进城乡一体化的实践中,城市公共资源和公共服务向农村延伸的步伐明显加快,人才、资本和技术下乡也取得了较大进展。特别是在北京等发达城市地区,资本下乡、技术下乡和人才下乡均已达到一定水平,正处于双向城乡一体化初期阶段(罗来军等,2014)。北京等地的经验预示了中国未来城乡一体化的方向。2014年,中国人均GDP已超过7500美元,城镇化率超过50%,其中天津、北京、上海人均地区生产总值(GRP)超过1.5万美元,城镇化率超过80%;江苏、浙江、辽宁、福建、广东人均GRP超过1万美元,城镇化率超过60%。这表明,当前中国尤其是沿海发达地区已经具备推动双向城乡一体化的条件,城乡要素双向流动将成为中国城乡一体化发展的新常态。

在新常态下,随着经济增速的放慢,加上工资快速上涨引致的资本对劳动力的替代,导致城市就业岗位增长乏力,乡城人口迁移出现了减缓的趋势。2012年以来,中国外出农民工规模增幅的急剧下降就充分说明了这一点。2001~2002年,中国外出农民工数量平均每年增加1311万人,2003~2012年,平均每年增加587万人,而2013~2014年已下降到243万人。相反,在政府引导和市场力量的共同作用下,近年来城市资本、技术、人才下乡的进程却在不断加快。特别是在珠三角、长三角等沿海发达地区,由于农村居民享有宅基地、集体分红等诸多好处,一些城市居民正想方设法通过各种途径希望能够获得农村户口。从长远来看,城乡人口的双向自由迁徙将是发展的大趋势。因此,在深化农村产权制度改革和城乡基本公共服务均等化的前提下,允许城市居民按照自己的意愿选择到农村居住和生活,将是一个需要研究探讨的重大课题。

(四)政策从城市偏向转向农村偏向

从工业化战略看,随着工业化水平的提高,各国政策大都经历了从“农业支持工业、农村服务城市”的城市偏向到“工业反哺农业、城市支持农村”的农村偏向转变。从代表性国家或地区的经验看,如果采用名义支持率(NRA)和相对支持率(RRA)两个指标,实现这种政策转变的时点分别约在人均GDP18501958美元时(李明等,2014)。各国把社会养老保险制度从城市向农村延伸,大都是在工业化中期阶段向成熟阶段过渡的时期(杨翠迎、庹国柱,1997)。2004年,中国人均GDP接近1500美元,当时中央就提出中国已经进入“以工补农、以城带乡”的发展阶段,并逐年加大了对“三农”的支持力度。自此以后,中央 连续发布13个“一号文件”聚焦“三农”,强调“三农”问题的重要地位。

但是,从机会均等和均衡配置的角度看,目前中国的公共政策仍然是一种城市偏向的政策,农村居民所获得的机会和人均占有的公共资源仍远低于城市居民。这种城市偏向既是一种大城市偏向,也是一种行政中心偏向(魏后凯,2014b)。其结果,那些远离大城市和高等级行政中心的小城镇和农村地区,发展机会和公共设施投入少,公共服务严重滞后,处于被剥夺、被挤压的状况。2013年,人均市政公用设施建设投资如果以村庄为1,那么乡为村庄的2.0倍,建制镇为3.8倍,县城为10.7倍,城市则为16.1倍(见表3)。正是由于这种投入的差异,导致城乡居民点市政公用设施水平相差悬殊,甚至是天壤之别。目前,中国建制镇、乡、村庄燃气普及率、污水处理率、生活垃圾处理率都极低,公共设施和公共服务十分落后。在新常态下,城乡居民能否享受均等化的基本公共服务和等值化的生活质量,将成为结构优化和质量提升的关键所在。要实现这种公共资源的均衡配置,需要政府在投入和政策支持上改变过去长期累积形成的城市偏向做法,实行农村偏向的政策,将更多的公共资源投向广大镇村和农村地区,使农村居民人均占有的公共资源逐步接近城市居民。

                        2013年市政公用设施建设情况

 

用水普及率

%

燃气普及率

%

污水处理率a

%

生活垃圾处理率b

%

人均市政公用设施投资c

金额(元)

以村庄为1

城市

97.56

94.25

89.34

95.09

3774.4

16.1

县城

88.14

70.91

78.47

-

2511.1

10.7

建制镇

81.73

46.44

18.9

-

878.0

3.8

68.24

19.50

5.1

-

465.8

2.0

村庄

59.57

19.76

9.1

36.6

233.9

1.0

注:a建制镇、乡、村庄的对应数字是指对生活污水进行处理的建制镇、乡、行政村的比例;b村庄对应的数字是指对生活垃圾进行处理的行政村的比例;c按城市城区人口、县城人口、建制镇和乡建成区户籍人口、村庄户籍人口加上暂住人口计算。

资料来源:根据《中国城乡建设统计年鉴2013》(中华人民共和国住房和城乡建设部编,中国计划出版社出版)公布的数据整理。

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