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魏后凯的博客

中国社会科学院 研究员

 
 
 

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中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员、教授、博士生导师,中国区域科学协会理事长,中国城郊经济研究会、中国林牧渔业经济学会会长,中国区域经济学会、中国城市经济学会副会长,国家民委、民政部、北京市、山西省等决策咨询委员。

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中国农业发展的结构性矛盾及其政策转型(上)  

2017-09-30 01:28:41|  分类: 经济学 |  标签: |举报 |字号 订阅

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魏后凯

(本文原载《中国农村经济》2017年第5期)

 摘要:当前,中国农业发展的主要矛盾已经由过去的总量不足转变为结构性矛盾。本文从部门结构、产品结构、组织结构、技术结构、外贸结构和空间结构等方面,深入分析了当前中国农业发展面临的结构性矛盾。改革开放以来,面对农产品总量不足,中国实行了以“保增产”为核心目标的增产导向型农业政策。这种政策有力地刺激了农产品产量增长,保障了农产品供给和国家粮食安全,促进了农业综合生产能力的提高,但并没有从根本上破解农业国际竞争力不强、生产效益不高、农民增收难、农产品质量和安全问题凸显等长期困扰中国农业发展的难题。随着发展阶段的转变和居民消费层次的升级,中国农业发展将进入全面转型升级的新阶段,国家农业政策亟需从过去主要依靠化学农业支撑产量增长的增产导向型政策,转变为以绿色农业为支撑、追求质量和效率的质效导向型政策。实行质效导向型农业政策,必须以提高质量和效率为核心目标,围绕降成本、提质量、增效益,采取供给侧结构性改革方式和组合式政策,从根本上有效破解农业结构性矛盾,增强农业国际竞争力和可持续发展能力。

关键词:农业发展  结构性矛盾  农业政策  全面转型升级

中图分类号:F320   文献标识码:A

一、引言

改革开放以来,中国经济经历了30多年的持续快速增长,取得了有目共睹的巨大成就。按照世界银行WDI数据库提供的数据计算,19792015年,中国GDP年均增速达到9.7%,而同期世界经济平均增速仅有2.9%,其中,美国为2.6%,欧盟为1.9%,日本为2.1%,经合组织成员国为2.4%[1]。伴随着经济的持续快速增长,中国经济综合实力显著增强,城乡居民收入和生活水平大幅提高,中等收入阶层迅速扩大,居民消费结构不断升级,消费形态正在发生深刻变化。目前,国内消费者更加注重品质、时尚、安全、个性,智能消费、绿色消费、健康消费正成为新的趋势。更为重要的是,经过30多年的持续快速发展,中国农业综合生产能力和供给保障能力不断增强,各种农产品供应日益丰富,总体上解决了农产品总量不足的矛盾,实现了由“吃不饱”到“吃得饱”的转变,现在又开始由“吃得饱”向“吃得好、吃得健康、吃得安全”转变。

在这种新形势下,中国农业发展的主要矛盾已经由过去的总量不足转变为结构性矛盾,而供给侧的体制机制障碍则是形成这种结构性矛盾的根本原因。正因如此,2017年中央“一号文件”明确指出:中国农业农村发展“已进入新的历史阶段”,“农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾”,“矛盾的主要方面在供给侧[2]。很明显,随着农业发展主要矛盾的变化,国家农业发展战略和政策也需要及时转型。这里所讲的“转型”不同于调整,它是指在各个领域、各个方面发生的重大变化和转折(魏后凯,2011)。农业发展主要矛盾的变化就是这种重大的变化和转折。可以认为,当前中国农业发展已经进入一个重要的战略和政策转型期。

近年来,学术界对中国农业发展战略转型进行了大量研究,有关农业政策转型的文献也日渐增多。在农业政策转型方面,现有研究主要从三个视角展开:一是阶段变迁的视角,主要是从中国经济进入新常态阶段(例如钟真、孔祥智,2015),或者非农产业反哺农业阶段(例如朱仁友、吴国平,1999)来探讨农业政策转型问题;二是市场竞争的视角,如陈希煌(2008)主张中国农业政策应由过去以“提升生产力”为核心转变为以“提升竞争力”为主轴,李周(2015)则强调要建设一个能够同其他产业竞争的现代农业,农业政策必须转型;三是具体领域的视角,如郭玮(2003)探讨了农业补贴政策的转型问题,这实际上是某一具体政策的调整。总之,目前学术界对农业政策转型的研究还较薄弱,更鲜有从农业发展主要矛盾变化的视角来探讨农业政策转型问题。有鉴于此,本文将深入分析当前中国农业发展面临的结构性矛盾,并在此基础上探讨过去增产导向型农业政策面临的困境,提出新形势下中国农业政策转型的方向。

二、当前中国农业发展面临的结构性矛盾

近年来,在国家政策的有力支持下,中国农产品总量不断增长,品种日益丰富多样,过去长期困扰国民经济发展的农产品总量不足矛盾已经得到缓解,农产品供求由长期短缺转变为总量大体平衡,但是,受小农经济生产方式与传统体制机制的影响和束缚,农业发展中的各种深层次结构性矛盾日益凸现。这些结构性矛盾不仅表现在农业发展高度依赖资源消耗、基础设施和技术装备落后、生产经营组织化程度低、部分农产品供求结构性失衡等方面,而且体现在农业发展方式粗放、农产品质量和安全问题凸显、农业国际竞争力不强上。至今为止,中国“农业弱”的状况仍未得到根本改变,农业大而不强、农产品多而不优的问题更加突出。从某种程度上讲,农业发展质量和效率较低、竞争力不强,本身就是一个深层次的结构性问题,它反映了绿色安全、优质高效、市场畅销的农产品发展严重滞后。下面着重从六个方面分析当前中国农业发展面临的结构性矛盾。

1.部门结构矛盾。首先,农林牧渔业结构变化与居民消费需求变化不相适应。一般来说,随着居民收入水平的提高和消费档次的提升,人们对肉类、奶制品、禽蛋、水产品等的需求将趋于增加。2015年,中国居民人均消费肉类26.2公斤,水产品11.2公斤,奶类12.1公斤[3];而2014年,世界人均消费肉及肉制品43.2公斤,鱼及鱼制品20.1公斤,奶及奶制品109.2公斤(FAO2016)。中国人均肉类、水产品、奶类消费量均远低于世界平均水平,尤其是奶及奶制品人均消费量相差悬殊。这表明,未来中国林牧渔业仍有很大的发展空间和潜力。然而,近年来在城乡居民收入快速增长和消费不断升级的背景下,林牧渔业总产值在农林牧渔业总产值中所占比重却一直停滞不前,甚至出现了下降的趋势。在全国农林牧渔业总产值构成中,牧业所占比重在2008年之前迅速提升,之后则出现逐步下降,2015年已下降到29.0%,比2008年减少了7.8个百分点;而林业所占比重自改革开放以来一直在4%左右徘徊;渔业所占比重自1998年以来一直保持在10%左右。相反,农业所占比重在经历较长一段时期的急剧下降后,2008年之后开始逐步回升,2015年上升到56.1%7年内提高了6.0个百分点(见图1)。这反映了林牧渔业结构的变动与居民消费需求的变化趋势不相适应,既难以满足城乡居民消费升级的需要,也不利于农业增效和农民增收。其次,农产品加工业发展严重滞后,农产品的加工深度和增值程度较低。2015年,中国农产品加工业产值与农业总产值之比由“十二五”期初的1.71提高到约2.21,但仍然明显低于发达国家341的水平;全国农产品加工转化率虽然近年来提升较快,2015年已达到65%,但与发达国家相比仍有较大差距[4]。目前,美国农产品加工业产值与农业总产值之比已达到3.71;发达国家农产品精深加工程度一般在90%以上,美国玉米资源利用率达到99%(李锐等,2015)。此外,农业服务业尤其是科技信息、金融保险、仓储物流、中介服务、疫病防治等生产性服务业发展滞后,贯穿于农业生产全过程、全方位的产前、产中和产后服务体系不健全,农业与第二第三产业尤其是文化、旅游等产业的融合程度低,远不能适应城乡居民消费升级的需要。

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 2.产品结构矛盾。虽然近年来农产品总量不足的矛盾已经得到缓解,但不同品种的产需矛盾呈现出差异化特征。关于当前主要农产品的结构性矛盾,一般表述为“阶段性的供过于求和供不应求并存”(陈锡文,2016)。如果把国内生产等同于供给,这种情况是存在的。但是,如果考虑到进口因素,这种表述就不够准确了。事实上,当前中国农产品结构主要表现为供过于求与生产不足并存的矛盾,国内生产的不足主要依靠进口来弥补。这具体表现在两个方面:一方面,从总体上看,一般性的中低档农产品供过于求,而绿色、安全、优质的高档农产品生产不足;另一方面,从具体品种看,玉米、小麦等农产品供过于求,而大豆、食糖、棉花、奶制品等农产品生产不足。根据农产品生产、国内消费和进口情况,并以农产品产量或产量加进口量占国内消费量的比重大于110%和低于90%作为标准,可以把主要农产品分为供过于求型、产需平衡型和生产不足型三种类型(见表1)。表1显示,大米、蔬菜、水果、猪肉、禽肉、禽蛋、水产品、饲料等农产品处于产需平衡状态;牛羊肉则处于产需基本平衡状态,其产量还不能完全满足国内消费的需要,其中,2015年,牛肉产量占国内消费量的比重为93.7%,羊肉为95.2%。水产品进出口基本平衡,属于产品调剂的情况。玉米则属于严重的供过于求型产品,2015年,中国玉米产量超过国内消费量26.5%;小麦产量超过国内消费量8.8%,如果加上进口量,则超过国内消费量11.1%,也属于供过于求型产品。大豆、食用植物油、棉花、食糖和奶制品则属于生产不足型产品,国内消费需求的巨大缺口主要依靠进口来解决。尤其是大豆和食糖的进口依赖程度较大,2015年进口量分别是产量的7.77倍和45.5%,产量占国内消费量的比重分别只有11.2%69.9%。也就是说,目前中国大豆的国内消费有87.2%是依靠进口来解决的。如果这些进口大豆全部在国内生产,按2015年单位面积产量119.5公斤/亩计算,则需要消耗耕地6.84亿亩,约占当年全国农作物总播种面积的27.4%

 

1                         2015年主要农产品生产和国内消费情况                     单位:万吨、%

类型

农产品

产量

进口量

消费量

出口量

产量/

消费量

(产量+进口量)/

消费量

进口量/

产量

供过于求型

玉米

22458

473

17755

1

126.5

129.2

2.1

小麦

13019

275

11966

20

108.8

111.1

2.1

产需平衡型

大米

14577

338

14521

29

100.4

102.7

2.3

蔬菜

49804

24

47734

1019

104.3

104.4

0.0

水果

27146

412

26585

423

102.1

103.7

1.5

猪肉

5487

78

5545

20

99.0

100.4

1.4

禽肉

1826

41

1818

48

100.4

102.7

2.2

牛肉

700

47

747

0.5

93.7

100.0

6.7

羊肉

441

22

463

0.3

95.2

100.0

5.0

禽蛋

2999

0.002

2985

9.76

100.5

100.5

0.0

水产品

6690

408

6692

406

100

106.1

6.1

饲料

19436

19158

101.5

生产不足型

大豆

1051

8169

9364

13

11.2

98.5

777.3

食用植物油

2660

679

3150

14

84.4

106.0

25.5

棉花

560.5

145.2

735.7

1

76.2

95.9

25.9

食糖

1056

481

1510

6

69.9

101.8

45.5

奶制品

3890

1110

5010

7

77.6

99.8

28.5

资料来源:根据农业部市场预警专家委员会(2016)计算。大豆进出口数据来自《中国统计年鉴2016》(国家统计局编,中国统计出版社出版,2016年),产量和消费量数据来自《2015年中国大豆行业市场数据分析》(http://www.chyxx.com/industry/201608/435295.html)。

 

3.组织结构矛盾。由于人多地少和一家一户的小农生产方式,长期以来中国农业生产经营呈现出小规模、细碎化、分散化的特征。世界银行(World Bank2007)把土地经营规模在2公顷及以下的农户称为“小土地所有者”(smallholders);而中国农户平均土地经营规模只及这一标准的1/3,被学界称为“超小规模”或“超小的土地经营者”(蔡昉,2016)。按照全国农业普查资料,1996年,中国农户平均土地经营规模为0.67公顷,2006年则下降到0.61公顷[5]。近年来,随着农村家庭承包耕地流转的不断加快,中国农业生产经营规模有了较大提高,但总体而言,过去长期形成的小规模分散经营状况并没有得到根本改变。据全国30个省、自治区、直辖市(不含西藏)农村经营管理情况的汇总数据,截至2014年底,中国仍有96.1%的农户经营耕地规模在2公顷以下,农户总数达到2.55亿户,小规模分散经营至今仍然是中国农业经营方式的主体(农业部经管总站体系与信息处,2015)。另据农业部农村固定观察点数据,2013年末,中国经营土地的农户平均土地经营规模仅有0.65公顷,且被分为5.1块(顾天竹等,2017),呈现出明显的小规模分散经营、土地细碎化的特征。如果将土地经营规模小于2公顷、25公顷、大于5公顷分别界定为小规模、中等规模和大规模,可以将各国土地经营规模划分为小规模主导型、中等规模主导型和大规模主导型三种类型(见表2)。无论是发达国家还是发展中国家,都既有大规模主导型土地经营,也有小规模主导型土地经营。这表明,一国土地经营规模及其结构不仅取决于该国经济社会发展水平,还取决于其人地资源配比、历史文化传统、社会制度等因素。中国土地经营属于典型的小规模主导型,小规模土地经营者所占比重居世界前列(FAO2015)。从表2中可以看出,在所有土地经营者中,中国小规模土地经营者所占比重高达97.9%,而中等规模和大规模土地经营者所占比重分别只有1.7%0.4%,均远低于世界平均水平。当然,由于国情不同,中国不可能采取像美国、加拿大、阿根廷等国家那样的大规模土地经营模式,但即使在现有生产技术水平下,目前中国的土地经营规模也显得“太小”或者太过于分散了。农业生产经营规模小,产业化程度低,加上农产品质量不高,导致近年来农业生产成本居高不下,严重影响了农业效益和竞争力的提高。

2                             主要国家土地经营规模类型划分                        单位:%

 

土地经营规模分级(公顷)

 

土地经营规模分级(公顷)

<2

<1

12

25

>5

<2

<1

12

25

>5

世界平均

84.4

72

12.4

9.6

6.0

中等

规模主导型

秘鲁

0.0

0.0

0.0

69.6

30.4

小规模主导型

中国

97.9

93.0

4.9

1.7

0.4

洪都拉斯

0.0

0.0

0.0

54.7

45.3

巴巴多斯

97.8

95.0

2.8

1.1

1.1

波多黎各

0.0

0.0

0.0

52.7

47.3

埃及

95.1

87.1

8.0

3.8

1.1

纳米比亚

38.9

14.4

24.5

48.9

12.2

韩国

90.2

59.5

30.7

9.8

0.0

立陶宛

8.0

0.2

7.8

47.1

44.9

日本

88.5

68.5

20.0

9.1

2.4

大规模主导型

加拿大

2.5

0.0

2.5

3.3

94.2

印尼

87.6

70.8

16.8

11.0

1.4

美国

0.0

0.0

0.0

10.7

89.3

印度

81.8

62.9

18.9

13.9

4.3

阿根廷

0.0

0.0

0.0

15.1

84.9

菲律宾

68.1

40.1

28.0

23.5

8.4

英国

13.9

0.0

13.9

9.2

76.9

伊朗

59.6

47.5

12.1

18.4

22.0

德国

8.0

0.0

8.0

16.9

75.1

意大利

57.3

38.1

19.2

20.6

22.1

法国

16.8

0.0

16.8

12.3

70.9

波兰

50.9

33.3

17.6

21.5

27.6

巴西

20.3

10.6

9.7

16.5

63.2

泰国

42.2

19.7

22.5

37.2

20.6

智利

24.8

14.6

10.2

17.7

57.5

资料来源: FAO2015)。

 

4.技术结构矛盾。农业科技投入不足和农产品技术含量低,已经成为中国农业转型升级的重要制约因素。近年来,尽管中央高度重视农业发展,财政对农业科技的投入力度不断加大,但受国家财力的限制和体制机制的束缚,长期困扰中国农业发展的科技投入不足的状况至今仍未得到根本改观。根据联合国粮农组织提供的数据,2008年,中国农业研究与实验发展(R&D)经费投入强度(农业R&D总公共支出与农业增加值的比值)仅有0.5%,不仅低于许多发展中国家的水平,更远低于主要发达国家3%6%的水平,如挪威为5.9%,爱尔兰为5.7%,日本为5.5%,丹麦为5.0%,德国为4.4%,澳大利亚为3.6%,法国为3.5%,加拿大为3.4%,美国为3.2%FAO2013)。即使避开国际比较不谈,中国农业R&D经费投入强度也远低于总的R&D经费投入强度。2015年,全国研发机构R&D经费投入强度为0.31%,而农业研发机构R&D经费投入强度只有0.24%。农业科研投入长期不足,加上技术推广体系不完善,导致农业转型升级的科技支撑乏力。此外,农副产品综合利用程度低,60%以上的农产品副产物和加工副产物没有得到循环、高值和梯次利用,农产品加工企业普遍规模小,创新能力不足,技术装备水平较低,比发达国家落后2025年,核心设备主要依赖进口(农业部农产品加工局,2015),也严重影响了农产品质量和农业效益提升。

5.外贸结构矛盾。由于国内外价格倒挂,主要粮食品种自2013年以来出现了产量、进口量、库存量“三量齐增”的局面。为了调动农民种粮的积极性,保障国家粮食安全和农民种粮收益,2004年以来国家先后分品种实行了粮食最低收购价和重要农产品临时收储政策,并不断提高最低收购价格和临时收储价格。从2008年到2014年,小麦最低收购价格提高了63.9%71.0%,稻谷最低收购价格(最初为临时收储价格)提高了74.7%89.0%。而受全球市场需求疲软的影响,自2012年底起,国际市场粮价持续下跌,导致主要农产品国内价格比国际价格高30%50%(陈锡文,2016)。这种国内外价格倒挂现象最严重的是20142015年;2016年,稻谷和小麦国内价格仍远高于国际价格,但玉米由于国内价格全面下跌、国际价格略有反弹,至2017年初,国内价格已经低于国际价格;大豆由于国际价格较国内价格的更大幅度上涨,国内价格与国际价格的差距也在逐步缩小[6]。由于国内国际价格倒挂,加上政策调整滞后,导致稻谷、小麦、玉米、大豆4个主要粮食品种出现了“三量齐增”的状况(见表3)。20132015年,稻谷进口量和库存量分别增长了51.4%51.8%,小麦和玉米库存量分别增长了98.3%428.8%,大豆进口量和库存量分别增长了40.0%161.8%20132014年,玉米进口量则增加了104.4%。之所以出现这种情况,主要是在国内国际价格倒挂的情况下,国家收储的粮食因价高而滞销,只能大规模“入库”,而粮油加工企业受价格影响则大量使用进口粮食产品,由此形成了“国产粮入库、进口粮入市”以及“国内增产、国家增储、进口增加、国家再增储”的不合理现象。从主要农产品库存消费比的变化看,虽然稻谷、小麦、玉米、大豆4种粮食品种的该指标都在不断提高,但问题突出的主要是玉米和棉花。2015年,中国玉米库存消费比高达144.6%,比2012年提高了119.4个百分点,远高于全球21.8%的平均水平;棉花库存消费比约为161.0%,也高于全球除中国以外地区51%的水平(魏后凯、韩磊,2016)。

 

3                   中国4种粮食品种产量、进口量和库存量变化              单位:万吨、%

指标名称

稻谷

小麦

2012

2013

2014

2015

变化

2012

2013

2014

2015

变化

产量

17520

17509

17796

18009

2.8

9758

10402

11403

11665

19.5

进口量

350

356

342

530

51.4

290

667

181

350

20.7

年末库存量

3572

4272

4862

5423

51.8

2804

3409

4135

5560

98.3

库存消费比

20.6

24.9

27.7

30.2

9.6

22.4

29.3

35.5

48.8

26.4

指标名称

玉米

大豆

2012

2013

2014

2015

变化

2012

2013

2014

2015

变化

产量

17483

20308

21601

21301

21.8

1181

1275

1385

1051

17.3

进口量

270

328

552

180

104.4

5984

7035

7820

8380

40.0

年末库存量

4225

8469

16314

22341

428.8

529

871

1168

1385

161.8

库存消费比

25.2

51.7

114.0

144.6

119.4

7.1

10.9

13.1

15.0

7.9

注:“变化”一栏中“库存消费比”对应的单位为百分点;玉米进口量和大豆产量对应的“变化”值是20132014年增长数值,其他为20132015年增长数值。

资料来源:根据戴化勇、钟钰(2016)中有关数据计算和整理。

6.空间结构矛盾。受资源环境的制约和人口、经济布局的影响,近年来粮食产销的区域性矛盾也日益凸显。随着工业化和城镇化的快速推进,珠三角、长三角等经济发达地区,受比较利益的驱动,加上当时对农业保护认识不足,改革开放以来耕地面积大幅减少,粮食生产呈现萎缩态势。2015年,广东省粮食播种面积比1978年高峰时下降了50.6%,粮食产量比1997年高峰时下降了30.9%;浙江省粮食播种面积和产量分别比1984年高峰时下降了63.3%58.6%。由于粮食产量下降和消费量增加,广东、浙江等地已由过去的粮食主产区转变为粮食主销区,由此把保障国家粮食安全的重任转移到了东北和中西部地区。同时,改革开放以来,中国的粮食生产和消费空间格局也发生了重大变化,已经由过去的“南粮北调”转变为“北粮南运”,粮食生产重心不断向水资源短缺的北方地区转移。20042015年间,中国粮食产量实现了“十二连增”,粮食增产的87.9%来自黑龙江等13个主产省份,其中62.5%来自7个北方主产省份。中国的水资源主要分布在南方,为缓解北方尤其是京津冀地区的缺水状况,国家投入巨资修建了南水北调工程。粮食生产在现有技术水平下是一个高耗水产业,从资源配置的角度看,“北粮南运”意味着北方短缺的水资源向南方“运输”,由此形成了一种典型的资源错配。这种资源错配不仅使地区资源禀赋优势难以充分发挥,而且将通过相向调水与运粮形成隐形的“重复运输”,造成资源的严重浪费。因此,如何充分发挥资源禀赋优势,促使主要农产品生产向最适宜的地区集聚,将是深化农业供给侧结构性改革的一项重要战略任务。

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